目录 

　　一、基本情况 1  

　　（一）项目概况 1 

　　（二）项目资金安排及使用情况 2 

　　（三）项目管理 5 

　　（四）绩效目标设立情况 5 

　　（五）组织管理情况 8 

　　二、绩效自评情况 8 

　　三、绩效再评价组织情况 8 

　　（一）绩效再评价的依据 8 

　　（二）绩效再评价方法 9 

　　（三）绩效再评价指标体系 11 

　　（四）绩效再评价抽样 12 

　　四、绩效再评价结论 12 

　　（一）绩效再评价得分 12 

　　（二）绩效目标实现情况 13 

　　（三）绩效再评价综合结论 14 

　　五、绩效再评价情况分析 15 

　　（一）投入情况分析 15 

　　（二）过程情况分析 15 

　　（三）产出情况分析 16 

　　（四）效果情况分析 17 

　　六、存在问题及原因分析 19 

　　七、建议 20 

　　开远市林业局2017年天然林保护 

　　工程管护费项目绩效再评价报告 

　　开远市财政局： 

　　受贵局委托，按照《中华人民共和国预算法》、《开远市财政局关于开展2018年财政支出绩效评价工作的通知》（开财字〔2018〕194号）要求，我公司抽调相关人员组成绩效评价工作组，于2018年11月22日至2018年12月10日，对开远市林业局（以下简称“林业局”）组织实施的省级预算安排的2017年天然林保护工程管护费项目开展了绩效再评价工作。现工作已结束，将评价情况报告如下： 

一、基本情况 

（一）项目概况 

2010年，国家林业局、国家发展和改革委员会、财政部和人力资源社会保障部联合下发《关于继续组织实施长江上游黄河上中游地区和东北内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程的通知》（林规发〔2011〕21号），要求各地遵照执行。云南省人民政府下发《云南省人民政府关于继续推进天然林资源保护工程的意见》（云政发〔2011〕194号），云南省天然林资源保护工程二期建设全面启动。天然林资源保护工程主要为了实现森林资源从恢复性增长向质量提升转变，到2020年工程区新增森林面积1000万亩，森林蓄积净增1.7亿立方米，工程区森林覆盖率提高到67%以上（含灌木林），林分质量明显提高。生态状况由逐步好转向明显改善转变，工程区水土流失明显减少，生物多样性明显增加。 

　　开远市林业局制定《天然林资源保护工程二期开远市实施方案》，标志着开远市天然林资源保护工程二期建设开始全面启动。开远市天然林资源保护工程二期涉及开远市林业综合加工厂、开远市木材公司、开远市白土墙国营林场、开远市大坪寨国营林场红河州石岩寨林场等5家单位，管护面积179382亩，需要完成职工分流安置172人。具体情况如下： 

　　表1  2017年天然林保护工程管护费情况表 

（二）项目资金安排及使用情况 

　　1.项目资金安排及下达情况 

　　开远市财政局以《红河州财局 红河林业局关于下达2017中央财政林业改革发展资金的通知》（红财农〔2017〕10号）安排2017年天然林保护工程管护费项目中央预算资金301.53万元；以《红河州财局 红河林业局关于下达2017省级天保工程管护费及森林生态效益补偿资金的通知》（红财农〔2017〕23号）安排2017年天然林保护工程管护费项目省级预算资金24.4万元。中央、省级资金合计325.93万元。 

2.资金使用情况 

　　2017年天然林保护工程管护费项目使用资金496.51万元，具体情况如下： 

　　表2   2017年天然林保护工程管护费项目支出情况表 

　　其中2017年工资、福利等支出金额303.03万元（2017年凭证反映支出内容），2017年发放工资人数126人（综合加工厂23人、木材市场26人、白土墙林场6人、大坪寨林场10人、石岩寨林场61人）具体情况如下： 

　　表3   2017年天然林保护工程管护费项目工资福利支出情况表 

（三）项目管理 

　　1.项目的申报审批 

　　该项目为省级项目，云南省人民政府下发《云南省人民政府关于继续推进天然林资源保护工程的意见》（云政发〔2011〕194号），云南省天然林资源保护工程二期建设全面启动。 

　　2.项目实施 

　　项目由开远市林业综合加工厂、开远市木材公司、开远市白土墙国营林场、开远市大坪寨国营林场红河州石岩寨林场具体负责实施。 

　　3.项目监督考核 

　　林业局制定了《开远市林业局关于印发开远市公益护林人员管理办法的通知》（开林发〔2012〕34号），文件从护林人员管理、护理人员奖惩考核、护林人员规章制度、护林人员月度及半年度考评等方面规定了对护林人员的监督和考核机制。 

（四）绩效目标设立情况 

　　林业局设立2017天然林保护工程管护费项目绩效目标，具体如下： 

　　1.项目绩效总目标 

　　保障开远市林业综合加工厂等5个单位的森林管护人员经费支出、公用经费支出、相关护林设施维护费支出、设备购置费支出，通过上述支出保障开远市天然林保护工程顺利实施，进一步保障森林覆盖率、林木蓄积量、森林防火、森林病虫害防治、森林违法治理等上级考核指标的完成。 

　　2.项目阶段性目标 

　　该项目2017年预算申报的绩效目标不够具体、明确，且未将项目绩效目标细化为可考核的绩效指标，项目绩效目标不能完整反映项目管理、实施和效果全过程情况。本次绩效评价根据项目相关规划、政策文件、资金管理办法、项目管理制度以及项目实施内容和特点，并与林业局充分对接、沟通，在之前设立的绩效目标基础上，对项目绩效目标进一步梳理，将该专项资金绩效目标设立如下： 

　　表4   2017年天然林保护工程管护费项目绩效目标表 

　　评价小组根据重新梳理确立的专项资金项目绩效目标，按照《财政部关于印发<预算绩效评价指标体系框架>的通知》 （财预〔2013〕53号）的相关要求，从投入、过程、产出、效益四个维度设计了该财政资金项目的绩效评价指标（详见附件2）。 

　　（五）组织管理情况 

　　林业局统筹天然林保护工程管护费工作，项目管理由林业局承担，开远市林业综合加工厂、开远市木材公司、开远市白土墙国营林场、开远市大坪寨国营林场红河州石岩寨林场是该项目的综合管理和具体实施主要单位。 

二、绩效自评情况 

　　根据《开远市财政局关于开展2018年财政支出绩效评价工作的通知》（开财字〔2017〕189号）的相关要求，市林业局组织开展了绩效自评工作。绩效自评总得分94分，绩效自评等级为“优”。但市林业局仅上报了绩效自评评分表（项目共性指标表），未上报项目自评报告，也未完成自评报告其他附件的填报工作，自评工作情况一般。 

三、绩效再评价组织情况 

（一）绩效再评价的依据 

　　1.《中华人民共和国预算法》（2014年修订第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过）； 

　　2.《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）； 

　　3.《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011〕416号）； 

　　4.《关于印发<财政支出绩效评价管理暂行办法>的通知》（财预〔2011〕285号）； 

　　5.《财政部关于印发<预算绩效评价指标体系框架>的通知》 （财预〔2013〕53号）； 

　　6.《关于规范绩效评价结果等级划分标准的通知》（财预便〔2017〕44号）； 

　　7.《云南省省级财政支出预算绩效评价操作规程（试行）》（云财评审〔2016〕39号）； 

　　8.《开远市财政局预算绩效管理工作规程（试行）》（开财字〔2017〕189号）； 

　　9.《开远市财政局关于开展2018年财政支出绩效评价工作的通知》（开财字〔2018〕194号） 

10.被评价部门（或单位）提供的相关资料。 

（二）绩效再评价方法 

结合本次绩效评价项目的具体情况，为确保本次绩效评价工作的客观、真实。本次绩效评价主要通过审阅资料、现场调研、实地评价、问卷调查、数据分析等方法进行评价。 

1.审阅资料 

收集与项目预算、管理、绩效相关的评价资料，形成绩效评价的基础资料，并对基础资料的真实性、可靠性进行审阅。查阅项目立项申报文件、报表资料，项目管理情况、资金管理情况、自评报告，对需要现场调查的问题做好记录。具体为：（1）对实施单位上报的自评报告进行认真审阅，核实项目单位自评工作是否按要求完成，评价完成的效果和质量，收集绩效评价的基础数据；（2）对项目实施单位填报的项目预算评审情况表、资金使用情况表进行审阅，对资金使用通过实地调查、原始会计凭证查阅等进行核实；（3）收集项目绩效的相关资料并结合问卷调查、座谈访谈结果对项目绩效进行客观评价。 

2.现场调研 

通过调研，进一步了解项目基本情况、项目组织管理情况、项目资金管理情况、项目实施及绩效目标申报和实现情况，结合项目特点制定评价指标体系。 

3.实地评价 

绩效评价工作组根据分工，采用资料收集与数据填报、案卷研究、实地调研、座谈会、问卷调查等方式，组织开展实地评价。在绩效评价实施过程中，根据评价对象的具体情况，收集评价数据、资料；同时发放调查问卷调查项目的综合满意度及其他与评价相关的信息。 

　　4.问卷调查法 

　　通过现场调查、座谈与电话访谈、发放调查问卷等方式，了解项目实施情况，发现项目管理、实施过程中存在的问题，寻求完善相关政策和项目实施的建议，着重对项目产出和效果情况进行调查了解，为项目实施效果提供定性与定量评价的基础。 

　　5.数据分析 

依据项目设立时的预算申报文件、预算批复下达文件，对照项目实际完成内容，评价项目实施内容与预算批复的完成情况；依据相关政策文件，评价项目是否按照项目管理办法等文件执行；依据项目资金计划文件和会计凭证，评价项目资金下拨、到位及使用情况；将项目绩效目标与实施结果对比分析，判断项目目标的实现情况；将项目预期效益与实施效果数据进行对比分析，结合开展的问卷调查，评价项目预期效果和效益实现程度。 

（三）绩效再评价指标体系 

1.绩效评价指标 

按照《财政部关于印发<预算绩效评价指标体系框架>的通知》的要求，以经济性、效率性、效益性、公平性为原则设计此次绩效评价指标体系，绩效评价指标共有三级。按照专项资金项目管理流程，从投入、过程、产出、效果四个维度，设立4个一级指标，指标权重分别为15%、20%、35%和30%，根据项目特点，结合关键评价问题，将一级指标分解为11个二级指标和29个三级指标，形成了以定量为主、定性为辅的绩效评价指标体系。 

　　2.指标解释及评价标准 

　　指标解释是对再评价指标体系中的三级指标进行内容及含义的阐述；评价标准是以评分标准来体现，评价标准是以政策导向为基础，结合行业、规模、历史经验和专家会审意见等来确定评价标准。 

3.调查问卷 

　　效益指标中的“项目实施地群众满意度”指标评分通过问卷调查结果进行评定。结合本项目的特性，围绕项目组织实施情况，针对受益对象群众满意度设计了《开远市林业局2017年天然林资源保护工程管护费项目绩效再评价调查问卷》，项目有效问卷不少于20份，最终得分，以有效问卷中A选项的占比进行评分。调查问卷详见附件4。 

4.评价等级划分 

本次评价采用百分制，各级指标依据其指标权重确定分值，评价人员根据评价情况对各级指标进行打分。根据最终得分情况将评价结果按照《关于规范绩效评价结果等级划分标准的通知》的标准，划分为四个等级：优（得分≥90分）；良（80分≤得分＜90分）；中（60≤得分＜80分）；差（得分＜60分）。 

（四）绩效再评价抽样 

　　此次评价涉及开远市林业综合加工厂、开远市木材公司、开远市白土墙国营林场、开远市大坪寨国营林场红河州石岩寨林场5家单位及林业局本级相关支出，共计6大类项目。抽样项目类型占比和项目支出占比均为100%。 

四、绩效再评价结论 

（一）绩效再评价得分 

　　林业局组织实施的2017年天然林保护工程管护费项目绩效再评价综合得分82.5分，评价等级为“良”。一级指标具体得分情况详见下表： 

　　表5：绩效再评价得分情况表 

（二）绩效目标实现情况 

　　评价后，经与设立的绩效目标相对比，林业局组织实施的2017年天然林保护工程管护费项目绩效目标实现情况如下： 

（三）绩效再评价综合结论 

　　2017年天然林资源保护工程项目管护费项目实施以来，项目立项与省级、市委、市政府的决策部署一致；管理制度基本完善、监督检查基本落实到位、制度执行有效性基本到位、质量达到相关要求。 

　　项目实施基本达到预期任务目标，职工分流安置达到目标；森林火灾发生及处理情况，病虫害发生及处理情况，林区违法占用处理情况，林区毁林开垦处理情况，滥伐盗伐林木处理情况等效果较好；经济效益、社会效益和生态效益成绩较明显。 

　　但在绩效指标明确性、绩效自评的完整性、项目资料完整性、补助标准执行情况、资金使用率、森林覆盖率指标完成情况需进一步重视和加强。 

五、绩效再评价情况分析 

（一）投入情况分析 

投入一级指标包括项目立项和资金落实2个二级指标，满分15分，评价得分13分，得分率86.67%。反映出项目立项有依据，目标明确保障了项目实施，但绩效指标不够全面,资金落实整体较好。具体分析情况如下： 

　　1.项目立项情况。 

　　一是项目政策依据充分，立项程序规范，依据《天然林资源保护工程二期云南省实施方案》，开远市编制了《天然林资源保护工程二期开远市实施方案》。二是绩效指标不够全面。绩效指标不能全面反映预算资金的预期产出与效果，未全部将项目绩效目标细化分解为全面的绩效考核指标； 

　　2.资金落实情况。 

　　2017年天然林资源保护工程项目管护费项目中央、省级预计拨付资金325.93万元，实际到位资金325.93万元，资金到位率100%。 

（二）过程情况分析 

过程一级指标包括项目管理和财务管理2个二级指标，满分20分，评价得分16分，得分率80%。总体上来看工作要求基本明确，各项管理制度健全，但存在绩效自评不到位、财务管理不细致的情况。具体指标分析如下： 

　　1.项目管理方面。 

　　一是项目执行计划性一般，未制定年度项目实施计划，项目绩效自评工作不到位，都未建立绩效自评组织机构，自评资料不够完整；项目资料完整性情况有待改善。二是管理制度健全性、制度执行有效性、项目质量可控性等指标完成情况良好。 

　　2.财务管理方面。 

　　财务管理情况较为规范，但会计核算管理有待加强，开远市林业综合加工厂、开远市木材公司、开远市大坪寨国营林场3家单位实行林业局报账制，财务资料齐全、审批程序规范；开远市白土墙国营林场、红河州石岩寨林场独立核算，林业局对上述2家单位财务后续监督管理工作不够。 

（三）产出情况分析 

产出指标包括产出数量、时效指标2个二级指标，满分35分，评价得分25.5分，得分率72.86%。产出整体成效一般，但在产出数量上存在未按实施方案中规定的补助标准执行、资金使用率较低、森林覆盖率指标未完成等情况。具体指标分析如下：  

　　1.产出数量方面。 

　　一是未按照《天然林资源保护工程二期开远市实施方案》中规定的补助标准发放护林员工资（木材综合加工厂、木材公司、大坪寨林场2.4万/人/年，石岩寨林场0.6万/人/年，白土墙林场0.3万/人/年），发放的标准根据各实施单位考核依据的不同参差不齐。二是资金使用率较低，项目2017年共安排管护费资金325.93万元，2016年以前年度结余资金314.51万元，2017年实际支出资金496.51万元，扣除以前年度结余后，实际资金使用率为55.84%，资金使用率较低，未能较好的发挥资金效益。三是森林管护面积、职工分流安置情况等指标完成情况较好。 

　　2.产出质量方面。 

　　一是森林覆盖率目标未完成，2017年红河州林业部门下达开远市森林覆盖率目标为覆盖达到35.04%以上，林业局实际完成森林覆盖率34.47%，未完成上级要求。二是管护情况良好，2017年开远市出现6起荒山火情，相关科室及时上报火情情况，未发生森林火灾，火灾受害率为0，完成上级森林火灾受害率＞1‰的目标；2017年开远市森林病虫害防治率为95%，完成上级森林病虫害防治率＞85%的目标。三是森林违法情况得到及时处理，评价组根据现场需要，将评价主体延伸至开远市森林公安大队，根据其提供的资料反映2017年开远市森林林区违法使用占用情况、森林林区毁林开垦处理情况、森林林区滥伐盗伐林木处理情况都得到了有效的控制和及时的处理。四是森林增长和生物的变化情况基本完成，2017年开远市森林蓄积量196.40万立方米，超出了上级下达的目标任务，通过问卷调查林区护林员及群众反映生物多样性增产情况良好，野生动植物数量呈逐年增长的态势。 

（四）效果情况分析 

效果指标包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和目标群体满意度5个二级指标，满分30分，评价得分28分，得分率93.33%。社会效益、生态效益、可持续发展及受益对象满意度情况良好，但经济效益有待提高。具体指标分析如下： 

　　1.经济效益情况。 

　　一是通过对林场护林员及周边群众问卷调查反映护林员从林业中获取的收入达到1000元以上，但同时部分被调查人员又反映“护林员工资偏低，希望增加工资待遇”、“管护面积太大，希望增加管护人员及经费”等情况，被调查人员回答问卷的客观性不高。二是通过项目实施带动了生态旅游、森林蔬菜、森林花卉、林下养殖等副业的发展，但带动效果不明显。 

　　2.社会效益、生态效益情况。 

　　通过项目的实施，项目区内群众对生态环境的保护意识有所提高、生态环境得到有效改善。 

　　3.可持续发展情况。 

　　林业局制定了《天然林资源保护工程二期开远市实施方案》确定了从2011年-2020年林业发展的总体规划，同时护林员管护费项目的实施也起到了促进林业中长期发展的效果，可持续发展情况良好。 

　　4.目标群体满意度情况。 

　　本次绩效再评价，共发放问卷20份，收回有效问卷20分，目标群体满意度为100%。 

六、存在问题及原因分析 

（一）天保工程资金拨付和项目实施年度不一致 

　　根据《天然林资源保护工程二期开远市实施方案》，天保项目实施期限为10年，即2011年至2020年，而《天然林资源保护工程二期开远市实施方案》于2011年底编制完成，首年资金于2011年底拨付，根据上述情况，2011年的项目已不完全具备完成条件，出现了未使用资金，2011年未使用的资金至下一年度继续使用，以后年度实施的项目先使用上一年未使用的资金，使用完后再使用本年度下达的资金，造成了未使用资金“一年滚一年”的情况。 

　　（二）管护费资金使用率低 

　　2017年共安排管护费资金325.93万元，2016年以前年度结余资金314.51万元，2017年实际支出资金496.51万元，扣除以前年度结余后，实际资金使用率为55.84%，资金使用率较低，未能较好的发挥资金效益。 

　　（三）补助标准执行不到位、补助人员数量未及时更新 

　　一是根据《天然林资源保护工程二期开远市实施方案》护林员管护费的补助标准为：木材综合加工厂、木材公司、大坪寨林场2.4万/人/年，石岩寨林场0.6万/人/年，白土墙林场0.3万/人/年等3个等级，但2017年实际发放过程中根据各实施单位考核依据的不同参差不齐，每月从500-2700元不等，发放内容包括基本工资、绩效岗位工资、补助工资、其他工资等。一是根据《天然林资源保护工程二期开远市实施方案》林业局需要安置分流职工172人，实际安置分流职工188人（2011年），但根据2017年会计凭证等资料反映2017年实施单位发放工资的人数为126人（综合加工厂23人、木材市场26人、白土墙林场6人、大坪寨林场10人、石岩寨林场61人），人数变动情况未及时更新上报。 

七、建议 

（一）结合上年项目实施情况，加强预算编制及审核 

　　建议各实施单位对以前年度未使用资金进行认真清理，结合当年绩效目标、上年度项目执行情况和本年项目实施方案和计划，编制下年度预算。建议林业部门结合各实施单位上年度工程进展情况，资金使用及管理情况，对下年度申报预算进行严格审核、把关，提高预算的准确性及科学性。 

　　（二）加快预算执行进度，提高资金使用效率 

　　建议加大部门结余资金清理力度，并实现信息共享；建立和强化上报结果责任制度，探索督促考核激励机制；规范预算单位资金支付管理；加强对结余资金的监督管理工作，林业部门对项目结余资金较大的单位进行定期和不定期的检查，发现问题及时督促整改。进一步优化资源配置，减少补助资金沉淀，提高财政资金使用效益。 

　　（三）重新核定补助标准及人员数量 

　　建议林业部门重新核定护林员管护补助经费的补助标准，相关标准核定时间为2011年，因经济发展、区域发展、物价上涨等原因的影响原补助标准已不适合当前形势，亦未得到有效执行；因离退休、死亡、重新聘用等情况，补助人员数量每年会存在变化的情况，建议林业部门每年重新核定补助人员数量，保障补助人员数量真实有效，避免因人员数量问题导致财政资金结余或不足的情况出现。 

　　附件：1.绩效再评价绩效目标梳理 

　　2.绩效再评价指标体系及评分表 

　　3.绩效再评价基础信息表 

　　4.绩效再评价调查问卷 

　　5.调查问卷结果汇总表 

　　6.绩效自评报告 

　　华业会计师事务所（普通合伙） 

　　云南云达工程造价咨询有限公司 

　　                            2018年12月28日